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日本的新兴安全战略
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作者：Takuya Matsuda, 乔治华盛顿大学安全与冲突研究所(ISCS)的非常驻访问学者。
来源：Matsuda, Takuya, “Japan’s Emerging Security Strategy”, The Washington Quarterly, Vol. 46, No. 1, 2023, pp. 85-102.
导读
2022年12月，日本公布《国家安全战略》（National Security Strategy）、《国家防卫战略》（National Defense Strategy）和《防卫力量整备计划》（Defense Buildup Program）等三份具有变革意义的文件，明确了其未来十年的安全政策，给美日联盟带来了积极且重大的变化。过去的十年是东京安全政策的关键演变时刻，在过去十年中，日本实施了一系列安全改革，加强了东京决策机构的权力，解除了针对日本在使用武力时的一些特殊法律限制，这些都为促进日本与美国建立更加一体化的军事联盟铺平了道路。
过去十年来，日本在地区安全问题上日益积极主动的姿态引起了学界和政界的关注。日本在军事改革上的强烈动机，加之与美国愈发频密的军事合作，对中国形成了一定的地缘政治威胁。文章主要探讨联盟政治的稳定性与美日军事合作达成目标的可能性。本文首先广泛地考察通过联盟提高军事效能的这一方式。其次，本文将评估日本作为国际安全参与者复兴背后的原因，并揭示新的安全文件将如何推动日本安全政策的更迭，随后根据新文件对日本正在形成的21世纪20年代国防战略进行评估。最后，本文将强调从这一分析中得出的对太平洋两岸政策制定者的一些政策启示。
通过阅读文章关于日本与美国联盟以获得有效军事力量的阐述，读者能更好地理解目前美国的联盟政治（alliance politics）、美日未来的军事合作、中国在东亚所面临的地区形势以及未来三国之间关系的可能走向。
2022年日本新公布的三份文件阐明了美日是如何探索双方之间更紧密的战略和制度整合，从而进一步加速合作趋势。日本在国防方面不断扩大的投资，包括预算和新的军事能力，引起了人们的注意。然而，仅靠装备升级并不能产生有效的军事力量，作者认为值得人们关注的问题是特别是通过与美国联盟的安全改革，是否以及如何帮助日本提高其整体军事效能。
作者认为关于联盟政治的讨论需要远离无处不在的关于责任分担和预算问题的争论。首先，西太平洋地区日益不稳定的安全环境表明，在大国竞争加剧的背景下，特别是在美国实施“综合威慑（integrated deterrence）”概念的背景下，美日联盟进入了一个全新的阶段，实际作战能力和战斗力日益突出。第二，虽然日本在国际安全事务中正日益成为一个积极主动的角色，但这种角色需求是在日本过去30年经济停滞不前的困难时期出现的，因此考虑到日本正成为地球上老龄化速度最快的国家之一，关于预算分担的争论很容易被对社会保障的担忧所掩盖。
本文认为，在资源有限的情况下，日本付出的努力是否有助于提高军事效率，即将现有资源转化为军事力量的能力，对日本安全政策来说至关重要。仔细研究一下日本的安全文件就会发现：日本希望通过联盟政治，讨论如何将重点从预算问题（如责任分担）转移到更具体的战略制定上，从而有效地、协同地发展军事力量。
联盟政治与军事效能
日本的新安保政策反映了美日联盟正在向成熟的军事联盟发展，它们共同参与联合作战计划，并寻求更紧密的军事一体化。日本计划将国防开支增加到GDP的2%，这表明盟国领导人对责任负担的政治担忧仍然挥之不去。同时，旨在促进与美国武装部队制度和战略的整合措施强调了该联盟如何将注意力转向创造更有效的军事力量和战略。
首先，他们将关于联盟在美国外交政策中的作用的讨论从政治问题（如审查成本）转移到实际的战略制定上，确保联盟有助于为未来潜在的冲突做准备。此外，这些文件还概述了在联盟政治背景下实现威慑、可信度和军事效能等关键概念现代化的不同途径，以应对当代大国竞争的独特挑战。
1. 美国外交政策中的联盟政治
对“均势”的评估是国际关系中的基本假设之一，特别是在分析联盟政治时。然而，联盟所扮演的多种角色使其很难确定何时以及如何被整合到一个大战略的“政治-军事，手段-目的链”之中。因此，关于联盟政治的讨论往往倾向于它们可能给美国带来的不同成本，如预算问题、搭便车和牵连。
对美国来说，联盟不是一项廉价的承诺。然而，它们的成本和收益不能轻易地用量化的术语来衡量，这是因为对联盟的分析通常需要考虑反事实：即，如果没有相关联盟会发生什么？正如政治学家米拉·拉普-胡珀（Mira Rapp-Hooper）所指出的，联盟往往是“自身成功的受害者”。当联盟通过维护和平与稳定以成功履行其职能时，它们往往会被视为过时或仅仅是强加成本的实体。
在两极体系下，围绕联盟政治的结构确定性强化了联盟是静态的印象，但这一体系掩盖了冷战后联盟可能会经历的关键转变。在国际体系处于变动之中时，联盟政治往往才会重获其活力。过去十年，随着大国关系开始主导美国的外交政策，联盟政治进入了一个新阶段。从2010年到2010年，华盛顿的重点逐渐从中东地区的反叛乱和反恐转向与大国对手的高强度冲突。
当美国将资源或部分安全责任释放给盟友以重获偿付能力时，其往往会强调联盟的重要性。例如，2011年，时任国防部长罗伯特·盖茨（Robert Gates）表达了他对北约盟国对共同防御贡献减少的不满，时任总统唐纳德·特朗普（Donald Trump）在2017年声称美国的盟友和伙伴必须“支付其公平份额的成本”。然而，作者强调，过分强调联盟是一种减少责任分担等成本的手段会适得其反，因为把重点放在这一政治议程上会分散人们的注意力，使人们无法关注联盟在提供安全方面的实际作用，特别是在安全环境不断变化的情况下，这无意中削弱了盟友之间的关联性。
正如计算日本日益增长的国防预算所采用的新指标所显示的那样，联盟可能并没有完全摆脱这些政治担忧。然而，北约对俄乌冲突的反应表明，一个联盟可能会经历巨大的质的转变，其中一个例子就是芬兰和瑞典即将加入跨大西洋联盟，这在以前是不可想象的。在和平时期，联盟的作用似乎模糊不清。然而，当战略环境发生巨大变化时，联盟可以通过提供安全保障而显著地重新焕发活力。同样，日本新安保文件也证明了美日联盟的重大质的变化。
2. 军事效能与联盟政治
国家如何通过结盟来提高军事效能？这是一个在关于联盟政治的学术讨论中经常被忽略的问题。正如一些学者所指出的那样，虽然联盟的基本作用是作为“力量倍增器”，但该作用存在固有的挑战，因为联盟基本上是具有不同战略利益和能力的不同国家的集合。因此，联盟不是提高军事效能的最简单方法，如果利用不当甚至可能有损军事效能。
军事力量不仅仅是一些国家所拥有的坦克、航空母舰或战斗机的基本总和。虽然盟国成员可能拥有不同和特定的军事能力，但它们需要在联盟结构内以相互加强的方式持续结合，盟国成员的能力和贡献的重复或过度重叠只会导致效率低下和浪费。此外，战术层面的互操作性以及战略和制度层面的联合指挥结构对于不同部队有效地结合其能力和角色至关重要。学者们认为整合、反应能力、技能和质量是影响军事效能的关键因素，而这些变量也完全适用于联盟政治。
在联盟政治中，一体化是提高军事效能的基础。战术一体化是盟国通过使用兼容设备寻求互操作性的基本步骤之一。此外，体制和战略一体化是一种新的协作水平，它要求在紧密一致的战略计划内建立一体化的指挥结构并明确盟国之间的分工。
正如政治学家保罗·波斯特（Paul Poast）在他的著作中所论证的那样，联盟是“两个或两个以上国家之间进行安全合作的正式承诺”。换句话说，联盟是一种契约，盟国承诺共同对抗共同的战略挑战。联盟是以一系列谈判为前提的，这表明，即使在正式条约签署后，维持和完善一个兼容的联合作战计划也是联盟需要长期关注的问题。
日本正不断努力消除障碍，建立更加一体化的军事联盟，这与基于联合战争计划的联盟概念产生了共鸣。新的安全文件显示，日本的目标是促进与美国更深层次的制度和战略一体化，以便有效地实施通过拒绝和弹性进行威慑的战略。这种威慑方法需要更紧密的整合，因为盟国需要共享联合战争计划，并就如何以这种相对新颖的方式实施威慑达成共识。虽然从表面上看乍一看，从可能的潜在冲突前线重新分配部队似乎减少了对联盟的承诺，但它实际上增强了态势弹性（posture resiliency）并加强了保护盟友的能力。
日本在国际安全领域的复兴
过去10年，与自1945年以来对国防的极少关注有所不同，日本开始将军事力量作为其国家战略的一个重要组成部分。新公布的安全文件阐明了其升级的国防政策，成为过去十年实施的一系列安全改革的高潮。
1. 日本作为国际安全参与者的复兴
日本最新公布的《2022年国家安全战略》将东京的战略环境描述为“二战结束以来最严峻、最复杂”，并评估称中国构成了“前所未有、最大的战略挑战”。相比之下，1976年的《国防计划指南》（National Defense Program Guidelines, NDPG）则是把国际体系的结构描述为在可预见的未来是稳定的，日本认为其只需要维持“最低必要水平”的军事力量，以免在该地区造成权力真空。
这些对日本周边战略环境的截然不同的描述，突显了日本国防方针发生巨大变化背后的原因。在整个冷战期间以及进入21世纪，作为一个岛国，日本享有良好的环境，这要归功于其周围大片水域提供的战略豁免权，以及美国海军在西太平洋的主导地位。得益于冷战期间这些有利的环境，日本能够将其资源和注意力从军事力量转移到经济发展上，同时将安全责任转嫁给美国。这种有利的环境也促进了双边联盟体系，因为日本试图避免卷入像台湾海峡和朝鲜半岛这样的地区冷战热点。维持东亚大国之间的相对和平，是21世纪东亚安全的前提。
然而，日本长期享有的战略豁免权正在迅速受到侵蚀，促使日本进行国防建设和安全改革，这也使得日本能够与美国进行更密切的合作。一些批评人士认为，日本在21世纪10年代进行的安全改革——尤其是在2015年重新解释宪法，允许在特定情况下行使集体自卫权——标志着日本放弃长期以来的和平主义政策这一键时刻。正如东京在1976年至2022年间对周边环境的对比评估所表明的那样，战后日本大部分地区的极简主义国防措施和过去十年中更积极主动的国家安全立场都是由现实主义决定的，以应对新的战略环境。
2. 解读三份安全文件
这三份新的与安全有关的文件在过去十年中正在进行的国防改革的基础上，进一步推进了日本对国际安全的不断扩大的贡献。首先，到2027年，东京将把国防预算增加到日本GDP的2%。文件中的另一个重要内容是，他们讨论了东京重组自卫队(SDF)的计划，以加强日本在西南前线（邻近台湾、尖阁列岛/钓鱼岛和东海）的防御。日本寻求将自卫队内部的资源从陆上自卫队（Ground Self-Defense Force, GSDF）重新分配给海上和防空部队，同时还将驻扎在冲绳的第15“旅”重组并升级为“师”，以加强他们应对这一战线上迫在眉睫的挑战的整体能力，包括增加部署的士兵数量。与此同时，GSDF其余14个旅和师在指定的地区负责。这样既可以增加兵力的集中，也可以增加兵力的分散，从而增强战斗力和复原力。
此外，日本将建立一个联合指挥结构，以加强日本自卫队三支部队——陆上、海上和空中自卫队之间的协调。这一新举措旨在使东京能够有效应对跨越三个领域的突发事件，并从和平时期无缝过渡到战时状态。并且，东京希望与美国加强合作的愿望在其安全文件的关键要点之一中也很明显，即获得反击能力，包括美国制造的战斧巡航导弹等防区外能力。总而言之，日本的新安全文件是日本自卫队和驻日美军之间的战略、制度和战术整合铺平道路的关键推动者。新的安全文件阐明了克服这一障碍的潜在途径，是一个强有力的起点，这是北约产生有效军事力量的关键因素。
日本21世纪20年代的新兴战略
日本安全专家强调了增强日本作战韧性的重要性。其根本逻辑是利用日本作为一个群岛国家的独特地理特征，通过拒止（denial）和弹性（resilience）来实施威慑战略，以维持领土现状，这与美国2022年《国防战略》所阐述的战略非常一致。
这些新兴的战略评估是基于美国和日本不再享有对中国的军事优势这一假设。同样值得注意的是，所谓单极格局被侵蚀并不一定是由于美国整体物质实力的下降，相反，它与美国在后冷战世界的军事主导地位受到侵蚀有关，这严重限制了军事行动的进行。日本安全文件强调，日本寻求“塑造一个不接受以武力单方面改变现状的安全环境”，并“阻止”突发情况的发生。
日本的另一个优先事项是，通过使两国军队的分布多样化，采取一种力量态势，减少位于台湾附近的美日基地的脆弱性，从而增强战斗弹性。与其将军事资源暴露在易受中国远程精确打击的地区，分散的态势将通过持续的作战行动增强美国和日本军队的整体弹性。正如日本采购防区外导弹所表明的那样，发展一种减少脆弱性的态势是其新兴国家安全战略背后的潜在思想的一部分。
总的来说，拒止和弹性的威慑不仅解决了日本在西南前线面临的独特的作战障碍，而且还解决了处理大国竞争和满足财政紧缩要求的特殊挑战。虽然军事优势不再站得住脚，但仍有办法有效克服作战障碍，制定长期的胜利战略。这为太平洋两岸的学者和政策制定者提供了机会，重新定义威慑、可信度和军事有效性的概念，以一种既有助于财政可持续性，更重要的是提高战斗力的方式更新联盟结构。
美日联盟的未来
日本的新安全文件有助于促进美国和日本之间更紧密的战略和业务整合。更新后的安全政策具有变革意义，不仅因为日本通过增加国防开支和获取新能力来扩大国防投资，还因为它阐明了日本国家安全思维的巨大变化。日本安全政策的重大转变，旨在消除联盟政治中经常阻碍军事效能的特殊障碍，这些措施是重振联盟以应对当代大国竞争挑战的关键组成部分。随着美日联盟进入更加注重军事效能的阶段，这种重大质的转变对大国竞争时代的联盟政治具有深远而广泛的影响。
首先，日本明确承诺加强联盟，这为人们更新对联盟政治和大战略的更广泛理解提供了一个独特的机会。它通过将联盟政治的对话转向具体的讨论，如联盟如何能够产生有弹性和有效的军事力量来实现这一点。
此外，对于华盛顿的决策者来说，日本的新战略文件可以让他们进一步完善“综合威慑”的概念，并考虑有效实施这一战略概念的可能性。虽然目前拜登政府将盟国和伙伴描述为“军事重心”，但“综合威慑”的概念及其对联盟政治的影响仍然不明确。
最后，东京的决策者面临着为未来几十年制定一个总体国家战略的迫切需要，该战略既要协调日益增长的国防投资需求，又要促进经济增长。虽然《国家安全战略》简要地提到了国家安全和经济发展之间的关系，但它并没有解决扭转日本过去30年经济停滞的迫切需要。日本决心采取具体步骤以使美日联盟现代化，这无疑是一个积极的举动，对联盟政治具有更广泛的影响。这些新出台的政策的成功实施，将在塑造美国未来十年的地区战略方面发挥重要作用。
词汇积累
posture resiliency
态势弹性
alliance politics
联盟政治
burden-sharing
责任分担
integrated deterrence
综合威慑
denial
拒止
译者：杨溢文，国政学人编译员，伦敦国王学院战争研究系国际关系专业硕士生，研究兴趣为中美外交、战略叙事与国际安全。
校对 | 刘添辅 戴璐璟
审核 | 施榕
排版 | 刘雪莹
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